1. 研究目的与意义、国内外研究现状（文献综述）
| 1. 研究现状 1.1研究背景 20世纪80年代以来，随着改革开放的不断推进，乡镇企业的蓬勃发展催生了大量的建设用地需求。经济体制和乡镇企业改革的不断深入打破了我国计划经济体制下的集体所有、集体统一经营的农村建设用地格局，各地区开始探索建立集体土地使用权交易市场。1986年出台的《土地管理法》中将国有建设用地和集体建设用地分节处理，明确了国有建设用地和集体建设用地相分离的原则，形成了我国城市农村的二元体制。此后，国有建设用地快速发展，有力推进了我国的城市化进程，而集体建设用地流转因受法律限制从严格管控阶段转向自发、无序流转阶段。 与此同时，1986年《土地管理法》中规定了“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，土地征收成为集体土地进入城市建设用地市场的唯一途径。由于相关规定中将土地征收的前提确定为“为公共利益的需要”，却并未明确哪些建设项目符合“为公共利益需要”的原则。各地方政府对此原则理解不一，导致各地在土地征用上行为混乱。据吕彦彬(2004)对中国落后地区土地征用利益分配的研究表明：落后地区非耕地补偿中的利益分配格局为农村集体占26.07%，县级政府占67.01%，县以上政府占6.92%；而在落后地区耕地补偿中的利益分配格局为农村集体占32.17%，县级政府占52.45%，县以上政府占15.38%。[1]土地用途的转变导致土地收益的急剧上升，大额的增值收益基本上被政府和开发商所占有，从而引发地方政府征地权的滥用，多征少用、征而不用现象的发生，集体建设用地私下自发、无序流转的局面愈演愈烈。 集体建设用地私下流转不受国家法律所保护，交易过程极不规范，存在诸多弊端。随着城镇化、工业化的加速发展，一方面城镇建设用地需求增加而土地供给不足，另一方面农村人口减少但集体建设用地却由于法律限制流转而低效闲置。李杰（2011）认为在当前城镇化的背景下，土地结构性短缺已超过资本短缺成为我国经济社会发展的最大障碍，集体建设用地流转成为学术界、政府、公众关注的热点和土地管理法修订难以回避的核心问题。[2]2013年，十八届三中全会颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有地同等入市、同权同价，建立城乡统一的建设用地市场。”集体经营性建设用地入市政策的推出意味着在建设用地的供给上将存在政府征收和集体经营性建设用地直接入市的双轨制。 |
| 总收益总计20982.51万元，集体收益总计13217.23万元，占总收益的63.0%。[3]与前文的土地征收的收益分配格局进行对比，我们发现，入市使集体建设用地的增值收益大部分掌握在集体手中，而土地征收下的集体收益远不及入市过程中集体所获收益，造成了部分地区土地征收与集体经营性建设用地入市过程中取得的土地增值收益在国家和集体之间分享比例失衡。该现象有碍社会公平，也潜在地促进了“征地难”问题的发生。 众所周知，集体经营性建设用地入市的前提条件是经营性建设用地，而土地征收的征收范围则是公共利益需要用地（以下简称公益性用地），不难想到公益性用地与经营性建设用地不是完全对立的概念，具有重合的部分，即集体公益性经营性用地。这类用地可以通过征收、入市两种方式进入城市建设用地市场，从而在两个过程中产生两个差距较大的集体收益，进一步影响集体对于建设用地流转途径选择的意愿，影响城乡一体化建设用地市场的进程。 1.2国内外研究进展 |
国外研究方面，农村集体土地所有制是具有中国特色的土地制度，国外几乎没有这方面的研究分析。与“土地流转”相对应国外研究较多的是土地市场和土地交易。是以土地私有制为基础的制度下，土地交易的客体是土地所有权及其派生的各种权利，交易主体涉及的范围就比较广泛即土地所有者、使用者和经营者，包括国家、地方政府、政府机构、军队、企业、社会团体、个人乃至外国企业和公民，都可以自由地参与到土地交易中去。
虽然对于集体建设用地流转这方面研究国外鲜有涉及，但他们对土地市场和土地权利交易的相关研究以及实践经验对研究我国集体建设用地的流转问题具有一定借鉴意义。例如，“公共利益需要”一词在我国现行法律中未做出明确的解释，而本文进行对比的正是征收及入市过程中的集体公益性经营性建设用地集体所获收益，因此，对于“公共利益”的界定十分必要。张千帆（2005）指出“公共用途”或“公共利益”的概念极难界定，但可以将注意力从“公共利益”的理论界定转移到制度建设上。[4]王利明（2009）提出为了增强可操作性，有必要在法律上将公共利益类型化[5]在美国历史上，公共利益“狭”、“广”两种定义一直很少达成统一的意见。[6]Leuthold（1986）以受益地域为标准，认为公共利益是特定地域内大多数人的利益，而该地域内少数人的利益则属于个别利益;既然“公共使用”无法精确的界定，应该把注意力从“公共使用”转移到程序上来，他主张法院应该用严格的征收程序来限制征收权，这样可以增加征收的成本，使得强制交易的征收成本将会比自由的市场交易要大得多。[7]Kerekes（2011）则认为，公共利益可宽泛地定义为产权本身的最终界限，是社会机构将公共产权正当化的依据。[8]而且，马克思、威廉·配第、亚当·斯密、屠能等国外学者深入研究土地问题所形成的一些基础理论如：地租地价理论、土地产权理论、土地市场理论等对我国的土地流转、土地使用制度改革也发挥着重要的指导作用。| 国内研究方面，我国学者对集体经营性建设用地入市问题和土地征收问题分别做了大量研究，对集体经营性建设用地入市问题的研究主要集中在农村集体经营性建设用地入市模式、增值收益分配机制、相关政策建议等方面。朱一中(2012)将土地发展权进入土地增值收益当中，通过分析将增值收益分为农地发展权价格(自然增值)、内部投入资本价格(人工增殖)、市地发展权价格(自然增值)和内部投入资本价格加地价上涨(人工增值加自然增值)[9]。张冰楠(2016)对各试点的典型增值收益分配模式进行梳理，将各地区的增值收益分配方式归纳为比例明确型、折股量化型及自行商议型三种分配方式。[10]在相关政策建议方面，王小映（2014）认为未来在农村集体经营性建设用地入市流转改革的顶层设计中，必须注重发挥市场在土地资源配置中的决定性作用进而实现好集体土地资产收益，同时需要强化政府的公共管理职能，在允许集体经营性建设用地与国有土地同等入市的同时，在土地增值归公和税费义务上对国有土地和集体土地实行同等对待，进而实现同权同价。[11] 邱鹏飞,李建锐等人（2008）认为对土地增值的分配应遵循公平、效率原则,即尽最大可能促进享受上的平等和尽最大可能促进生产。按照这一原则将土地增值在土地所有者即国家和原土地使用者之间进行合理分配。[12] |
对于土地征收制度的研究焦点多集中于土地征收制度存在的问题、解决途径、改革措施等方面。王书娟（2006），冀县卿、钱忠好（2007），赵伟、张正峰（2009）等学者从法学、经济学等角度分析并总结了当前土地征收存在的问题，他们认为土地征收范围过宽，使用权过滥；征地补偿标准过低，严重偏离市场价值；征地补偿分配不规范，农民得到的补偿少；失地农民的安置方式过于单一；征地程序不透明，农民没有知情权。[13-15]对于以上当前存在的问题，王兴运（2005）提出了“三结合原则”，即直接补偿与间接补偿相结合的原则，货币补偿与非货币补偿相结合的原则，从宽补偿与从高补偿相结合的原则。[16]王小映（2007）按照公平市场价值和平等待遇原则分析了公正补偿的理论含义，提出改革我国的征地制度，需要改革按照农业租金价值确定补偿标准的传统思路,有序开放集体建设用地流转市场并缩小征地范围，培育和发展城乡一体的建设用地统一市场，显化土地的市场价值。[17]
通过对以往研究材料的梳理和分析不难发现，学者们对集体建设用地入市流转和征地制度相结合的研究甚少，多数将二者分开来单独研究，已有的研究成果大部分是针对农村集体建设用地流转或征地制度存在的某一具体问题进行分析，结合相关政策法规、文件等提出建议，没有将二者间关联起来做深入解析或对比。对于集体建设用
地流转与土地征收制度同时研究的文献较少。韩松（2016）从法学的角度出发讨论集体经营性建设用地入市所有权归属和土征收制度的协调问题，他提出为避免征收与入市边界范围上的冲突，应通过缩小征地范围可以给集体经营性建设用地使用权入市留出空间。[18]李亚风（2015）通过实然、应然的研究方法，模拟对比两项制度的关联程度，得出土地征收与集体经营性建设用地入市两项制度具有一体两面性，此进| 彼退，相互关联不可分割[19]。黄小虎（2003）认为集体建设用地流转改革和土地征收制度改革的本质相同，两项改革关键都在于土地收益分配上充分保障农民的利益，二者同一件事情的两个方面。在具体操作顺序上，考虑到集体建设用地市场价格的形成是征地制度改革的一个前提，所以先从集体建设用地流转改革突破，再扩展到征地制度改革。[20]从改革征地制度的角度出发，王富博（2005）认为解决土地征收问题的根本出路在于开放集体建设用地市场，并联动改革征地制度，包括明确界定公共利益范围、健全土地征收程序、完善土地征收补偿制度等[21]。贾生华、郑文娟（2010）进一步指出培育集体建设用地使用权市场能够在保证城市化所需的建设用地和建设资金基础上，提高征地补偿、缩小征地范围、推进还权于民，可以成为加快我国征地制度改革的突破口。[22] 综上所述，土地征收与集体经营性建设用地入市两项制度作为集体建设用地进入城市建设用地市场的两种方式，关系到集体参与城市化建设成果分享的过程，两者相互关联，彼此相关。此课题研究对比集体在土地征收与集体经营性建设用地入市两政 |
2.研究意义
2.1理论意义
本课题将集体经营性建设用地入市和土地征收两项制度放在一起研究，对两项改革中的集体收益进行比较，目的在于理清其内在关系，分析两者出现差异的原因，为集体经营性建设用地入市和土地征收制度两项改革的后续进展提供建议，有利于推动城乡一体化建设用地市场的进程。
2.2现实意义
集体经营性建设用地入市已成为大势所趋，部分土地改革试点面临土地征收、集体经营性建设用地入市改革的双试点或三试点。两种方式同作为集体建设用地进入城市建设用地市场的途径，集体获得的收益存在不平衡的问题，导致部分试点出现“征地难”等问题，与此同时，2016年1月国土资源部发布的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》规定了试点县按照土地征收转用与农村集体经营性建设用地入市取得的土地增值收益在国家和集体之间分享比例大体平衡以及保障农民利益等确定调节金征收比例的原则。两项政策下集体获得的收益不平衡，违背了相关规定中的分配原则，也背离了政策初衷。
| 参考文献： [1]吕彦彬,王富河.落后地区土地征用利益分配——以B县为例[J].中国农村经济,2004,(2):50-56. [2]李杰.算好土地收益分配这笔账[J].中国经济周刊,2011,(18). [3]杨庆媛,杨人豪,曾黎,陈伊多.农村集体经营性建设用地入市促进农民土地财产性收入增长研究——以成都市郫都区为例[J].经济地理,2017,37(08):155-161. [4]张千帆.“公共利益”的困境与出路——美国公用征收条款的宪法解释及其对中国的启示[J].中国法学,2005(05):36-45. [5]王利明.论征收制度中的公共利益[J].政法论坛,2009,27(02):22-34. [6]Berger L. Public Use Requirement in Eminent Domain[J].Or.L. Rev.1977,57:203. [7]Merrill T W. Economics of Public Use [J].CornellL.Rev.,1986,72:61 [8]Kerekes CB. Government takings: Determinants ofeminent domain[J].American law and economics review,2011:q23. [9]朱一中,曹裕.农地非农化过程中的土地增值收益分配研究—基于土地发展权的视角[J].经济地理,2012(10) [10]张冰楠.集体经营性建设用地入市增值收益分配研究[D].郑州大学硕士学士论文.2016年5月.第35页 [11]王小映.论农村集体经营性建设用地入市流转收益的分配[J].农村经济,2014(10):3-7. [12].邱鹏飞,李建锐.雍国玮.农用地征用后增值收益分配及其合理利用研究[J].西南农业学报. 2008年第18期. |
[13]冀县卿,钱忠好.论我国征地制度改革与农地产权制度重构[J].农业经济问题,2007(12):79-83 112.
[14]王书娟.论我国土地征收补偿制度之完善[J].行政与法,2006(07):98-102.
[15]赵伟,张正峰.中国城镇化进程中土地征收制度的问题及对策[J].中国农学通报,2009,25(11):271-276.
[16]王兴运.土地征收补偿制度研究[J].中国法学,2005(03):135-143.
[17]王小映.土地征收公正补偿与市场开放[J].中国农村观察,2007(05):22-31.
[18]韩松.城镇化进程中入市集体经营性建设用地所有权归属及其与土地征收制度的协调[J].当代法学,2016,30(06):69-80.
[19]李亚风.集体经营性建设用地入市对土地征收制度的影响及联动改革[D].浙江大学,2015.
[20]黄小虎.关键在转变政府职能——依法保障农民土地财产权益之我见[J].中国土地,2003(02):21-22.
[21]王富博.土地征收的私权保护——兼论我国土地立法的完善[J].政法论坛,2005(01):108-115.
[22]贾生华,郑文娟.规范集体建设用地使用权市场是加快征地制度改革的突破口[J].经济体制改革,2010(04):90-94.
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2. 研究的基本内容和问题
| 1.研究目标 本文以研究集体经营性建设用地入市和土地征收过程中集体收益对比为主要目标，主要分析产生差异的原因并对现行政策提出相关建议。 2.研究内容 |
2.1集体建设用地类型化
对经营性建设用地和非经营性建设用地、公共利益用地和非公共利益用地进行区分，并分析其内在联系。明确本研究的对比对象—集体公益性经营性建设用地在征收及入市两个过程中的集体收益所涉及的具体地块特征，具体包括哪些用途。2.2土地征收与入市过程中的不同类型土地的集体收益对比
结合近年来改革试点的集体土地流转交易数据，定量计算集体在两种途径下集体公益性经营性建设用地的收益对比情况。
| 2.2集体收益差异来源推导及政策建议 针对两种途径下的集体收益的对比，推导出现收益差异的原因，并提出相应的解决方案。为集体经营性建设用地入市和土地征收政策的联动改革提出的政策建议，为两种集体建设用地流转方式的收益分配提供可靠的理论依据和政策参考。 |
3.拟解决的关键问题
3.1集体建设用地类型化
集体经营性建设用地入市是以经营性来衡量集体建设用地是否可以入市，而土地征收则是以公共利益来衡量集体建设用地能否被征收，因此，有必要理清经营性建设用地和公共利益用地的关系，以此来确定本研究的对比对象，即集体公益性经营性建设用地在征收及入市两个过程中的集体收益。综合各方学者观点，对 “公共利益”“经营性”进行科学界定，建立有依据可信的理论基础是本课题一大关键问题。
3.2土地征收与集体经营性建设用地入市过程中的集体收益出现差异的理论分析
基于常州武进近年土地流转的交易数据，定量计算集体在征收及入市两个过程中的收益，对比并分析两者出现差异的原因是本研究的另一关键问题。
3. 研究的方法与方案
| 1.研究办法 （1）文献综述法 通过对以往学者、专家对相关问题的研究和阐述进行阅读，梳理有关土地征收与集体建设用地入市的研究成果，一方面为文章提供理论基础和研究参考，另一方面寻找研究的突破点。总结专家对各项政策的分析解释以及新型城镇化的大背景下土地征收及集体经营性建设用地入市收益管理政策和体系的变化，从而对问题有一个初步的认识和理解。 （2）比较分析法 课题所选取的是具有典型且发展得较为成熟模式的土地征收、集体经营性建设用地入市双向改革试点的区域。查阅该地区有关两项政策的规范性文件，梳理试点两项制度下收益分配的具体方案，并进行对比分析，确定对比深入分析的基本思路，并总结其中的重要经验作为本文的指导方向，总结试点中的不足之处作为本文的重要研究方向。 （3）逻辑演绎法 结合文献研究和实证分析，从理论上探讨土地征收及集体经营性建设用地入市收益分配机制，确定两者对比的基本思路，在对土地收益的表现形式及成因进行分析、对利益主体参与分配的理论基础进行分析和对最终的分配方案进行分析时，都将运用逻辑演绎法进行定性分析，通过理论体系的构建为土地收益分配方案提供强有力的理论支撑。 （4）实地调查法 在阅读文献、理论探究的基础上，选取典型的常州武进区进行实地调查研究，获得真实的数据，并在此基础上进行数据的处理、分析，得出研究结论。 （5）定量分析法 在梳理土地征收及集体经营性建设用地入市收益分配后，对所选区域进行必要的定量分析，通过设立科学的计算公式将抽象的理论具体化，既便于文章中对收益分配方案的理解，也方便现实中对收益分配方案的适用。 |
| 2.技术路线 详见附件。
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4. 研究创新点
| 1. 选题新颖 本课题主要研究的是集体经营性建设用地入市与土地征收过程中的集体收益对比研究，通过阅读大量相关资料，我们发现，学者们大多集中于土地征收或集体经营性建设用地入市两个领域的分开研究，对于集体建设用地流转与土地征收制度同时研究的文献较少，基本上是在改革方向或改革措施中提到的。通过逻辑分析及实地调研，我们发现两项改革息息相关，而且选题结合土地资源管理学科研究，有望得出现实创新性结论。 2.方法综合的特色 |
现有研究多以定性研究为主，缺少定量研究。本课题采用文献综述法、比较分析法、逻辑演绎法、实地调研法、定量分析法等多种研究方法，从理论上理清土地征收、集体经营性建设用地入市两个过程中集体收益之间的内在关系，实地搜集所选试点近年真实可靠的数据，定量计算该试点集体在两项改革中的收益分享差异，进行分析对比，寻找两者出现差异的原因。
| 3.具有更现实的政策价值 纵观我国的土地改革动向，不难发现，不少试点不单单是土地征收或者集体经营性建设用地入市的单项改革试点，大多是双试点甚至三试点。对于多项改革共进的试点，探索多项政策的联动改革之法，发挥多项政策的联动效应，才能更好地实施土地改革，使农村集体也能更好地享受城市建设时代发展的红利，进一步推进城市化进程。 |
5. 研究计划与进展
| 本项目完成周期计划为8个月。预期进展如下： 2018.10-2018.11 完成文献综述； 2018.11-2019.01 设计调查方案，并进行预调查； 2019.01-2019.03 实地调查； 2019.03-2019.04 调查资料整理分析； 2019.04-2019.06研究成果汇总，完成论文。 |
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